文章简介：城市供热价格形成机制改革的探讨
我国当前的城市供热体制是计划经济条件下形成的一种带有社会福利性质的、即"单位包费、福利供热"的采暖制度。随着计划经济向市场经济的转轨，现行城市供热制度产生的种种弊端愈加突出：设施落后、设备老化、效率低下、投资不足、企业亏损、浪费能源、污染环境。尤其是政府与供热企业逐步脱钩后，国家、企业和个人三者之间原有的利益格局被打破，导致城市供热体制陷入了"企业难以为继、家庭负担不起、政府管不过来"的困境。建立适应社会主义市场经济体制要求的现代城市供热制度已迫在眉睫，对未来资源节约、经济发展、社会稳定都将产生巨大而深远的影响。
供热价格形成机制改革是供热体制改革取得成功的关键。价格形成机制指价格形成各要素的性质、结构及相互关系。现行的价格形成机制存在诸多问题，严重制约了行业的发展水平和供热体制改革的顺利实施。主要有：政府垄断定价，热价不能正确反映热商品的价值和市场供求关系；缺乏明晰、可行的热价制定原则；没有法定的成本测算依据和成本量化定额标准，以及公正的报酬率标准，从而无法形成科学、合理的价格并吸引投资；税收政策没有考虑解决供热外溢性问题，结果不利于发展清洁、高效环保的能源和供热方式；热价结构和类型既不能保证供热企业的财务平衡，也不能更好地促使用户合理用热、节约用能。因此供热价格形成机制改革必须按市场经济规律，理顺价格形成各要素的结构和关系，形成科学的热价。改革有两方面的内容：一是转变定价主体，由政府主导定价转变为市场定价为主，政府管制为辅；二是再造价格形成机制，如定价规则、成本规范、价格构成、价格调整等内容。
一、转变定价主体，由政府主导定价转为市场形成价格、政府间接调控
在福利供热时代，热价都是由国家制定的。其一般程序是政府物价主管部门牵头，有关单位参与，供热单位报价，经过纵向比较，讨价还价，制定出供热价格。这种政府主导的定价机制的危害之一是造成热价低估，企业不能回收全部成本。以福利为宗旨的定价机制，既包含了企业经营的成本因素，又包含了政府提供公共物品的福利因素。考虑到居民的承受能力，价格调整对其它部门和行业的影响，热价水平通常低于成本且长期没有调整。企业只能亏损经营。由于供热企业大多是国有国营，不是完全意义上的市场竞争主体，企业不得不牺牲自己的利益来服务政府的政治和社会目标。
其次，因缺乏成本约束导致垄断高价。政府定价基础是成本加准许的利润。由于利润被管死，企业只能从增加开支中获取更多的收益，因此供热企业没有利润最大化动机，只有成本最大化动机。由于政府和供热企业之间信息不对称，政府处于获取信息的劣势，又缺乏法定的行业成本量化标准和核算依据为参照，因此难以掌握供热企业的真实成本，企业报多少是多少，使价格不断上升。这种审批定价其后果是：（1）热价不能反映社会必要劳动时间决定的价值量，而只是反映了企业的个别价值量，热价背离了价值，价格传导机制失灵；（2）掩盖了企业经营的低效率。企业缺乏加强管理、提高效益降低成本的积极性。
传统观点认为，供热属于自然垄断行业，其生产经营应由政府进行严格管制，价格由政府直接制定。但是，随着经济体制改革的深入，我们认识到对自然垄断的经营环节可以进行分割。其中对自然垄断业务继续由政府管制价格，而非自然垄断业务应引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成。供热产业，经营输热管网属于自然垄断，而供热属于非自然垄断，应该引入竞争，企业通过竞标以最优价格上网，打破垄断高价。
供热价格改革首要任务是在供热环节实现由政府定价转为市场定价，而热价形成的前提是一个自由、公平竞争的市场环境，供需双方是完全的市场经济主体。供热企业能自主经营、自负盈亏；用户能自由选择、自主决策，双方实行等价交换。
（一）供热服务商品化热是一种更接近于商品属性的准公共物品，具有排他性，不交费就不能消费热，因此热又被视为一种特殊的商品。从消费角度看，要贯彻"谁用热，谁付费"的原则。首先付费主体由职工所在单位逐步转为用户，供热补贴由"暗补"变"明补"，即在福利供热制度下由单位和国家贴补的热费按一定比例转变为用户工资的一部分。这样热量消费由供需双方直接交易，热费由用户直接支付给供热企业。例如，天津市的供热改革已实现用户全额承担热费。其次改变采暖收费依据，由按面积收费转变为按实际耗热量收费。在旧体制下，热耗量和热费是完全脱节的。由于用户不能调节和控制用热量，按面积收费实际掩盖了不同建筑位置、不同的生活习惯、用热方式产生的耗热量的差异。例如，在保持相同室温条件下，一栋楼里相同面积的中心单元的住房耗要高于边角和顶层单元，朝北的房子耗能要高于朝南的，但按面积收费时，住户的采暖费没有区别。这种收费方式使用户不关心节能，造成能源浪费，企业供热成本加大。供热系统改造实现分户计量后，按实际热耗量缴纳采暖费使用户有了明确的利益界限。在既定成本（可支配收入）的约束下，用户根据效用最大化原则，合理用热。
（二）供热企业市场化以市场形成供热价格。从生产角度看，供热企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束的市场竞争主体，按照边际收益等于边际成本的原则提供最优产量，实现利润最大化。因此供热企业必须实行市场化改革。首先，应转变政府职能、深化国有供热企业产权制度改革，实行政企分离。供热企业不再是政府的附属物，而是投资主体多元化、经营市场化的现代企业。其次，引入竞争机制，降低供热成本。核心是使自然垄断业务和非自然垄断业务分离。前者继续实行区域性独占，后者通过实施特许经营，由一两家独占变为多家竞争。它包含两层意思：一是鼓励不同所有制的企业之间的竞争，如国企、合资和私营企业之间；二是推动不同供热方式，如热电联产、燃煤锅炉房供热、燃油供热、燃气供热、电供热之间展开竞争。企业在外部约束下，必须采用新技术和新工艺，加强管理、提高效率、强化成本约束，从而降低成本，实现利润最大化。
二、再造热价形成机制
（一）建立明晰、可行的热价制定原则长期以来，"以价值为基础、适当考虑供求关系，合乎国家政策要求"一直是国家定价的原则。这个原则的缺陷是内容不明确，可操作性不强。国家既要照顾企业的利益，又要考虑居民的支付能力、社会的稳定，企业自主定价的余地缩小。结果价格水平的高低往往与企业的谈判能力、攻关能力有密切的关系。所谓"会哭的孩子有奶吃"，热价的制定取决于企业和政府讨价还价的结果。
确定合理的热价，需要建立明晰可行的制定原则。它应该包括以下几方面的内容：
1、合理经营原则。首先是企业通过正常经营能补偿全部成本；有合理的利润率，吸引投资，促进优良资源流入供热行业；最后是能促进企业不断提高效率。
2、公平负担原则。传统体制下，按面积计算热费忽略了不同用户占用供热资源不等的状况。因此要理顺价格关系，按热量计费，实行两部制价格，体现用户间公平负担原则。其次公平负担还要体现在供求双方之间。按等价交换原则，供热方有保证供热质量的义务，也有按提供的服务收费的权利。用户有要求室内采暖温度得到保证的权利，也有按实际耗热量付费，不欠费的义务。权利和义务的对等，体现了公平负担原则。
3、调节需求原则：热价不仅要与成本相近，还能调节用户的需求水平和需求结构，激励用户节约能源。
4、解决外部性原则：发挥热价的杠杆作用，促进清洁和高效能源的使用，服务于国家的资源和环保目标。
5、兼顾弱势群体原则：对低收入和贫困家庭提供适度的价格优惠，保护其利益，促进社会和谐与稳定。
责任编辑：JJSKT
